《消費品召回管理規定（征求意見稿）》起草說明

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1、消費品召回管理規定（征求意見稿）起草說明缺陷產品召回作為一項國際通行的產品安全監管制度，是轉變政府職能、加強事中事后監管、維護消費品安全的重要工作。缺陷消費品召回管理辦法（原質檢總局2015年151號公告，以下簡稱管理辦法）頒布實施，消費品召回管理工作有序開展，并得到社會廣泛認可。截至目前，平均每1.3天就有一次召回，召回產品種類涉及兒童用品、電子電器、食品相關產品、其他交通運輸設備、日用紡織品和服裝、家用日用品、文教體育用品、家具、五金建材等20類，有效保障了消費者生命健康和財產安全。管理辦法是消費品召回工作的制度保障，但隨著工作的深入，逐漸暴露出法律層級低、強制力不足、監管產品范圍窄等突出

2、問題。為加強消費品安全管理，規范和強化消費品召回制度體系，在充分總結管理辦法實施情況的基礎上，市場監管總局專門對召回監管情況進行了深入研究，組織起草了消費品召回管理規定（以下簡稱管理規定）。一、制定管理規定的必要性（一）完善缺陷消費品召回制度體系的需要。管理辦法屬于規范性文件，存在法律層級低、強制力不足（沒有罰則）、監管產品范圍窄（目錄管理）等突出問題，對不履行召回義務的行為威懾力和懲戒性不足。近年來我國消費者安全維權意識日趨提升，急需提升缺陷消費品召回立法層級，夯實監管制度基礎，提升召回制度的權威性與影響力，為全面系統地推進缺陷消費品召回管理、保護消費者合法權益提供法律制度保障。（二）加強消

3、費品安全監管的需要。隨著我國經濟的快速發展和科技水平的不斷提升，產品因設計、制造缺陷產生質量安全問題的風險加大。李克強總理在2015年政府工作報告中指出：“建立健全消費品質量安全監管、追溯、召回制度，嚴肅查處制售假冒偽劣行為，保護消費者合法權益”；2014年新修訂實施的消費者權益保護法要求經營者發現其提供的商品或者服務存在缺陷，有危及人身、財產安全危險的，要采取召回等措施，并規定了監管部門的監管職責；“十三五”市場監管規劃要求建立完善缺陷產品召回制度，嚴格落實缺陷產品召回制度；2017年9月中央印發的中共中央國務院關于開展質量提升行動的指導意見對加強缺陷產品召回工作提出了明確要求，要求“加大缺

4、陷產品召回力度，擴大召回范圍，健全缺陷產品召回行政監管和技術支撐體系，建立缺陷產品召回管理信息共享和部門協作機制”。制定管理規定是落實消費品安全監管要求的一項重要工作。（三）落實產品質量法執法檢查要求的需要。2017年6月全國人大執法檢查組關于產品質量法實施情況的執法檢查報告指出，缺陷產品召回制度多年來僅涉及幾類產品，而且召回比例、數量、次數低，廣大消費者要求擴大覆蓋面的意見較多，要求加快擴大缺陷產品召回制度的適用范圍，并明確要求在落實執法檢查意見的報告中向全國人大常委會報告相關情況。制定管理規定是落實全國人大產品質量法執法檢查工作要求的重要工作，也可以為今后制修訂缺陷產品召回方面的法律法規提

5、供實踐經驗。從國際上已有的缺陷消費品管理經驗和國內現實狀況兩方面來看，制定相關法律法規、建立和實行消費品召回管理制度，能夠有效地降低整個市場中缺陷消費品對消費者人身財產安全造成損害的風險。因此，急需完善缺陷消費品召回制度，制定和頒布作為監管和執法依據的部門規章。二、起草過程根據立法工作計劃，2016年3月開始，原國家質檢總局啟動了管理規定的調研和起草工作，在總結管理辦法實施情況的基礎上，結合召回工作實踐，于2016年6月組織起草完成管理規定（初稿）。隨后組織專門力量專題研究，梳理了美國、日本、歐盟關于消費品召回信息管理、事故報告等事項的規定情況，組織原質檢系統內召回業務負責人和有關召回專家專題

6、討論修改，調整了管理規定的章節結構，進一步細化了相關召回程序規定，并于2017年10月召開立法審查會對管理規定進行了集中討論審議。12月，對消費品定義、缺陷定義、調整的產品范圍、召回監管體制、法律責任等問題進行了進一步研究論證，對相關內容做出了修改，形成了公開征求意見稿向社會征求意見，并按照要求向WTO進行了通報。國務院機構改革后，市場監管總局專門組織對改革后的召回監管情況進行了調查研究，對相關問題逐一進行了論證，并召開國內法律專家和企業座談會聽取意見建議。在征求總局相關司局和全部省局意見后，起草修訂了消費品召回管理規定（以下簡稱管理規定），形成了本次征求意見稿。在廣泛征求意見中，總局8個司局

7、、18個省局共計26個單位反饋意見共計110條，涉及消費品定義、缺陷的定義、產品范圍、產品召回記錄保存期、生產者違規處罰等問題。征求意見采納或基本采納109條，未采納1條，未采納意見主要涉及缺陷的定義。三、合規性評估和公平競爭審查情況在管理辦法修訂過程中，起草組對當前行政規章和審批制度的改革進行了專題研究，并邀請有關法律專家，對征求意見稿的合規性進行了逐條審查。按照我國行政制度改革的要求，本征求意見稿內未增設新的行政審批事項，主要通過明確生產企業責任主體的權利和義務等方法，為召回監管部門開展工作提供方法和依據。四、管理規定的主要制度和內容管理規定（征求意見稿）相對于管理辦法，主要修改之處是取消

8、了目錄管理制度，調整了消費品定義和召回定義，增加了生產者信息報告義務和應急處置措施，進一步明確了生產者召回計劃備案的要求和不適用產品范圍，增加了罰則。結構上采用了分章編排的方式，共五章三十四條。第一章總則。從第一條到第八條，對立法目的與依據，適用范圍，消費類產品、缺陷、召回和經營者的定義做出了規定；從第四條到第八條，主要對消費品召回主管部門，召回技術機構，生產者責任，消費者信息報告權利和配合召回義務，參與缺陷調查人員義務做出了規定。第二章信息管理和缺陷調查。從第九條到第十八條主要規定了生產者信息管理，生產經營者事故報告和企業應急處置義務，生產者境外召回信息報告義務，生產經營者配合信息核實義務，

9、生產者調查分析義務，生產者主動調查，主管部門啟動調查和缺陷調查，缺陷認定及風險評估，生產者異議和責令召回，市場監管部門應急處置措施，缺陷問題的其他處置。第三章召回實施。從第十九條至第二十五條主要規定了召回計劃的備案、通報，生產者召回實施及召回總結報告，主管部門公布召回信息、召回實施情況監督及信用管理。第四章法律責任。從第二十六條至第三十二條主要規定了生產經營者、生產者和召回監管人員的違規處置，實施行政處罰的部門以及生產者其他法律責任。第五章附則。從第三十三條至三十四條，主要是對本規定不適用的產品范圍進行界定，并對本規定的解釋權和實施日期進行補充規定。五、需要說明的幾個問題（一）消費品的定義。目

10、前我國沒有法律法規對消費品進行定義。管理辦法中關于消費品的定義主要參考了我國消費者權益保護法、 美國消費品安全法和國際標準消費品召回供應商指南（ISO-10393）中有關定義。實際操作中發現該定義不能涵蓋單位和經營性場所使用的消費品，從召回立法的本意是保護消費者人身財產安全而言，辦公場所、經營性服務活動中使用的消費品應該納入召回管理的范圍，因此，管理規定對消費品定義做了進一步調整，采用使用用途的方式明確界定消費品，規定“本規定所稱消費品，是指銷售或提供給消費者用于生活、學習、辦公、休閑等用途的產品”。（二）召回的定義。管理規定對召回的定義為：“本規定所稱召回，是指生產者按照本規定的程序和要求，

11、對已售出或者提供給消費者的缺陷消費品，通過補充或修正消費說明、修理、更換、退貨等方式，消除缺陷或降低安全風險的活動”。與管理辦法相比，主要變化是規定召回的產品是已售出或已提供給消費者使用的缺陷消費品，避免了地方局執行中容易造成混淆，把生產者庫存產品一并納入召回范圍，同時說明采取何種方式實施召回。（三）調整的產品范圍。管理辦法中對納入召回管理的消費品實施目錄管理，從幾年的實踐看，實施消費品召回的產品種類范圍較多，有些不在目錄內的產品如家具、其他交通運輸設備，其召回數量占比較大。如2016年的宜家抽屜柜事件中涉及的家具產品，并不在現階段實施召回的消費品目錄里，管理辦法中只規定可以參照執行，法律約束

12、力低，易造成監管缺失。管理規定取消了對實施召回的消費品實行目錄管理，規定所有屬于管理規定調整范圍的消費品，只要存在缺陷，都應依照管理規定實施召回。同時明確了不適用管理規定的產品范圍，即由專門法律法規進行管理的消費品的召回，不適用管理規定，產品范圍參考了消費品標準和質量提升規劃相關文件。（四）強調生產者信息備案和事故報告義務。消費品造成人身傷亡、財產損失的事故信息是發現產品缺陷信息的重要線索。美國和日本的消費品安全法、歐盟的通用產品安全指令（GPSD）（2001/95/EC），都分別規定生產商在知曉其投放到市場中的產品造成人身傷害、財產損失事故的，應向主管機構報告。目前，國內尚沒有法律法規規定生

13、產者向主管部門報告消費品造成人身傷亡、財產損失事故的制度。我們在調查處理高田氣囊事件、宜家抽屜柜事件中，生產企業均以在國內未發生相關傷害事故為由不實施召回，給召回監管工作造成困擾。為此，借鑒發達國家法律經驗，規定生產者事故報告和信息備案義務，為消費品召回、消費提示等提供信息和數據支持。（五）關于應急處置措施。該條主要是解決有確鑿證據表明消費品已經或可能造成人身傷亡、重大財產損失但尚不能確認是否存在缺陷的情形下，如何要求生產者采取應急處置措施把安全隱患降到最低限度。本條款內容與查封、扣押等典型的行政措施不同，未對法人、其他組織的財物實施暫時性控制，實際為生產者的相關義務，實際執行中應進一步明確啟動的條件、程序等事項。（六）關于同步廢止兒童玩具召回管理規定。兒童玩具屬于消費品，把兒童玩具一并納入管理規定調整范圍，既有利于法規制度要求的統一，同時也解決了兒童玩具召回管理規定存在的一些突出問題，比如關于責令召回的啟動條件較低，程序過于復雜，并且把總局作為責令召回監管主體，實踐中很難執行。8