突發事件應急管理概述與案例分析

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1、突發事件應急管理概述與案例分析第一節 突發事件應急管理概述 人類文明發展的歷史，從一定意義上講，也是一部不斷遭遇挑戰、戰勝挑戰的歷史。預防和應對各種類型、大大小小的突發性災難事件，貫穿于人類歷史發展的全過程。當今世界，伴隨著經濟發展、社會變遷和科技進步,突發事件的誘因更加復雜，形態更加多樣，各種傳統和非傳統、自然和社會、國際和國內的風險和矛盾交織并存、錯綜復雜、公共安全形勢更加嚴峻。一、 突發事件的定義和分類分級 從歷史早期的災荒饑饉、瘟疫兵禍，到現代工業革命后的技術事故、環境災難，再到現代全球化背景下的金融危機、恐怖襲擊,突發事件的種類和形態日趨多樣。 20世紀以來，各國政府、科研人員及眾多

2、學者進一步加強了對突發事件的研究，在突發事件的概念、分類、分級、預防、應對方面都進行了有益的探索，并取得了豐富的成果。（一） 突發事件的定義 國內外學者對“突發事件”這一概念提出了很多定義，至今已有100多種,這些定義都從考察角度和研究目的不同各有側重.在我國目前對“突發事件”概念是這樣規定的：2007年8月30日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過的中華人民共和國突發事件應對法第一章第三條規定：突發事件,是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件.按照社會危害程度、影響范圍等因素，自然災害、事故災難、

3、公共衛生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。法律、行政法規或者國務院另有規定的，從其規定。突發事件分級標準由國務院或者國務院確定的部門制定。從突發事件這一定義來看，明確界定了4個要件：1、 突發性事件發生的準確時間、地點及危害難以預料，往往超乎人們的心里慣性和社會的常態秩序.2、 破壞性事件給公眾的生命財產或者給國家、社會帶來嚴重危害。這種危害往往是社會性的、受害對象也往往是群體性的.3、 緊迫性事件發展迅速，需要及時拿出對策，采取非常態措施，以避免事態惡化。4、 不確定性事件的發展和可能影響往往根據已有經驗和措施難以判斷掌控，處理不當就可能導致事態進一步擴大.（二） 突發事件的分類 對突

4、發事件進行合理的種類劃分，是有針對性地制定和實施防范應對措施的前提,目前，世界各國對突發事件的種類劃分并不統一，因為，突發事件的類型紛繁復雜，在不同時期、不同地域，常見或多發突發事件也會有所不同。例如，在農耕社會，應該沒有環境事故之害；在內陸國家，也極少有海嘯、臺風之虞.根據我國現階段的實際情況，應對法對突發事件歸納為四種類型：1、自然災害其本質特征主要是自然因素直接所致,主要包括水旱災害、氣象災害、地震災害、地質災害、海洋災害、生物災害和森林草原火災等。2、事故災難其本質特征是人們無視規則的行為所致,主要包括工礦商貿等企業的各類安全事故、公共設施和設備事故、核與輻射事故、環境污染和生態破壞事

5、件等。3、公共衛生事件其本質特征是由自然因素和人為因素共同所致,主要包括傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全和職業危害、動物疫情以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件。5、 社會安全事件其本質特征主要是由一定的社會問題誘發,主要包括恐怖襲擊事件、民族宗教事件、經濟安全事件、涉外突發事件和群體性事件等。（三） 突發事件的分級突發事件究竟如何分級比較合適，需要按照“既要有效控制事態、又要應急措施適當的原則,根據突發事件的嚴重程度、可控性、影響范圍等因素，突發事件應對法對突發事件分為4級：級（特別重大）、級（重大）、級（較大）、(一般）。 究竟哪些突發事件屬于特別重大、重大，哪些屬于較大、一般

6、級別，這方面考慮的因素十分復雜，應對法規定，突發事件的分級標準由國務院和國務院確定的部門制定，國家突發公共事件總體應急預案對特別重大、重大突發事件分級標準作了詳細的規定，并同時明確，較大和一般突發事件的分級標準由國務院主管部門確定.例如，特別重大和重大安全事故關于人員傷亡和經濟損失的分級標準是：特別重大安全事故:造成30人以上死亡（含失蹤)，或危及30人以上生命安全，或直接經濟損失1億元以上的事故；重大安全事故：造成10人以上、30人以下死亡（含失蹤）、或危及10人以上、30人以下生命安全，或直接經濟損失5000萬元以上、1億元以下的事故。二、 突發事件應急管理在形形色色的突發事件面前，人類并

7、不總是被動的承受者。突發事件不僅可以被識別，而且只要把握規律、應對得當,突發事件的發生是可以防止的,突發事件的損失是可以有效控制的。應急管理工作從總體上看,大多遵循一些普遍性、規律性的原則：1、 生命至上原則將搶救生命和保障人們的基本生存條件，作為突發事件預防應對的首要任務；2、 第一時間原則事發后立即采取緊急處理手段,力爭在最短時間內平息事件影響；3、預防為主原則將監測、預警、預防作為應急管理的中心環節，力爭將事件控制在萌芽狀態； 4、協調一致原則統一調度各方面的應急力量,優化整合政府、民間資源，協同應對突發事件;6、 分級管理原則：根據突發事件危害和影響程度的不同，分別由中央政府和地方政府

8、組織應對；7、 合法適度原則依法行使突發事件處置權力，審慎適度采取預防應對措施，最大限度地避免或減輕措施本身可能造成的損失或影響.我國深刻總結總結突發事件應對工作的實踐，充分借鑒其他國家的有益經驗,明確了我國突發事件應對的理念原則、組織體系和應對程序。（一） 突發事件應急管理的原則1、 以人為本,減少危害 切實履行政府的社會管理和公共服務職能，把保障公眾健康和生命財產安全作為首要任務，最大地減少突發公共事件及其造成的人員傷亡和危害。2、 居安思危，預防為主 高度重視公共安全工作,常抓不懈,防范未然。增強憂患意識，堅持預防與應急相結合，常態與非常態相結合，做好預訂突發事件的各項準備工作。3、 統

9、一領導，分級負責 在黨中央、國務院的統一領導下,建立健全分類管理、分級負責，條塊結合、屬地管理為主的應急管理體制，在各級黨委領導下,實行行政領導責任制，充分發揮專業應急指揮機構的作用。4、 依法規范，加強管理 依據有關法律和行政法規，加強應急管理,維護公眾的合法權益，使應對突發事件的工作規范化、制度化、法制化。5、 快速反應,協同應對 加強以屬地管理為主應急處置隊伍建設，建立協調聯動制度，充分動員和發揮鄉鎮、社區、企事業單位、社會團體和志愿者隊伍的作用，依靠公眾力量,形成統一指揮、反應靈敏、功能齊全、協調有序、運轉高效的應急管理機制。6、 依靠科技,提高素質 加強公共安全科學研究和技術開發，采

10、用先進的監測、預測、預警、預防和應急處置技術及設施，充分發揮專家隊伍和專業人員的作用，提高應對突發事件的科技水平和指揮能力，避免發生次生、衍生事件;加強宣傳和培訓教育工作，提高公眾防范應對突發事件的綜合素質。（二） 突發事件應急管理的組織體系1、 領導機構 國務院是突發事件應急管理工作的最高行政領導機構。在國務院總理領導下，由國務院常委會議和國家相關突發事件應急指揮機構負責突發事件應急管理工作；必要時，派出國務院工作組指導有關工作。2、 辦事機構 國務院辦公廳是突發事件應急管理的辦事機構，內設國務院應急管理辦公室,履行應急值守、信息匯總和綜合協調職責，發揮運轉樞紐作用.3、 工作機構 國務院有

11、關部門依據有關法律、行政法規和各自的職責，負責相關類別突發事件的應急管理工作,具體負責負責相關類別的突發事件專項和部門應急預案的起草與實施，貫徹落實國務院有關決定事項。4、 地方機構 地方各級人民政府是本行政區域突發事件應急管理工作的行政領導機構，負責本行政區域各類突發事件的應對工作。5、 專家組 國務院和各應急管理機構建立各類專業人才庫,可以根據實際需要聘請有關專家組成專家組,為應急管理工作提供決策建議，必要時可直接參與突發事件的應急處置工作。（三） 突發事件應急管理的主要環節1、 預測預警針對各種可能發生的突發公共事件，完善預測預警機制，開展風險分析，做到早發現、早報告、早處置。根據預測分

12、析結果，對可能發生和可以預警的突發事件進行預警。2、 應急處置 主要包括：信息報告、先期處置、應急響應、指揮協調、已經結束等環節.3、 恢復重建主要包括:善后處置、調查與評估、制訂恢復重建計劃并組織實施等環節。4、 信息發布 事件發生的第一時間向社會發布簡要信息，隨后發布初步核實情況、政府應對措施等，并根據事件處置情況做好后續發布工作，及時澄清不實傳言和謠言，確保不因虛假信息造成社會公眾恐慌。形式主要包括授權發布、新聞稿、組織報道、接受記者采訪、舉行新聞發布會等.第二節 國外突發事件應急管理的主要做法一、 強化應急管理機構總體上看,各國不斷完善應對危機的強力機構，應急機構由分到合、由弱到強、由

13、虛到實的趨勢明顯。如，英國政府負責應對全國性的重大突發事件，首相是應急管理的最高行政首長，建立內閣緊急應變小組機制和國民緊急事務委員會，發揮應急管理決策和協調作用，并成立內閣辦公室緊急事務秘書處，承擔應急管理辦事機構的職能。美國于9。11事件后新組建了國土安全部，并將原有的內閣級防災部門聯邦應急管理署并入其中。在2005年“卡特里娜颶風應對中,聯邦應急管理署暴露出重反恐、輕防災的弊端，因此,美國政府重新打造聯邦應急管理署，規定其在緊急狀態下可以提升為內閣部門,直接對總統負責，并強化了其作為全國性應急管理機構的職能.二、 完善應急管理法規 日本有災害對策基本法等各專項應急法律。澳大利亞有緊急救援

14、法、危機管理法等法律。三、 制訂應急準備計劃英國國內緊急法規定，制定應急管理規劃和預案是地方各級政府和應急服務部門的核心職責之一.美國聯邦應急管理署發布了突發事件應急計劃制訂導向，明確了制定各級各類預案的程序，并對預案演練和修訂作出規定。四、 重視早起監測預警德國擁有先進的監測預警技術系統,重大災害預防委員會專門負責災害發生的時間、地點、頻率的分析和防災計劃的制訂，每年向政府提出防災減災的對策建議；位于波茨坦市的地理研究中心通過分布在全球的監測點和先進的技術手段,及時向政府提供各種自然災害預警信息,曾多次在第一時間成功預測了全球范圍內的災難。五、 加強救援力量建設日本政府將消防部隊作為應急救援

15、的中堅力量，不斷擴充強化，2005年消防部隊達94萬人，數量是警察的四倍；危險品生產企業按消防法均設立了專職消防隊伍，形成了較為完善的專業救援體系。六、 借重新聞媒體作用 及時、公開、客觀的信息發布和新聞報道是突發事件應急處置工作的重要組成部分，完全的新聞自由和保守的信息封鎖，都會引起不必要的社會恐慌，導致事態升級惡化。比如:在俄羅斯的應急運行程序中，對媒體進行規范和引導是其中重要的環節,一旦進入緊急狀態，政府的指令即通過廣播、電視等大眾媒體傳播給社會民眾，及時發布相關信息，并依法加強對社會媒體的管理，防止有害、虛假信息傳播。七、 加強社會資源動員 近年來,在構建和完善應急管理體系實踐中，一些

16、 國家和國際組織逐漸認識到，有效應對突發事件僅靠政府的力量是不夠的,只有廣泛動員社會力量參與應急管理,才能全面提升社會危機應對能力、最大限度降低危害影響.在提高社會公眾自救互救意識和能力方面，有些國家在法律中強調了政府應急管理責任的有限性原則，明確基層居民的自救互就義務，如日本的東京都震災對策條例強調兩個理念，一是“自己的生命自己保護，二是“我們的城市我們保護”。許多國家對應急技能培訓極為重視，德國、日本等國都是從娃娃抓起，幼兒園、中小學普遍設有相關教學內容，英國注重在在日常生活中通過知識普及和情景訓練增強公眾應急能力。第三節 我國的突發事件應急管理一、 面臨的形勢 我國是一個幅員遼闊、人口眾

17、多、自然地理環境復雜的發展中國家，隨著經濟發展、體制轉軌、社會轉型進程的加快，公共安全形勢日益嚴峻復雜，突發公共事件應急管理任務艱巨。（一） 自然災害多發頻發由于特有的地質構造和自然地理環境，我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害種類多、分布地域廣、發生頻率高、造成損失重,洪澇、干旱、臺風、風暴潮、滑坡、泥石流、風雹、低溫冰凍、地震、森林草原火災、鼠害和病蟲害造成的損失都位居世界各國前列。特別是近年來受全球變化影響，極端天氣氣候事件多發頻發，自然災害及其衍生、次生災害的突發性、復雜性和危害性都進一步加重，防災抗災減災救災面臨的形勢更加嚴峻。（二） 安全生產基礎薄弱我國各類生產安全事故總量

18、大、損失重，重大、特大安全事故時有發生.由于正處于工業化快速發展階段,影響我國的安全生產和環境安全的諸多深層次矛盾尚未根本解決。企業安全生產投入明顯不足,安全生產基礎薄弱，事故隱患大量存在，違章指揮、違章作業現象嚴重,機動車數量增長迅速,能源緊缺和供需緊張的局面將長期存在，這些都決定了我國生產安全事故高發的態勢很難在短期內得到根本改變。（三） 公共衛生形勢嚴峻我國傳染性疾病形勢相當嚴峻,全球新發現的30多種傳染病已有半數在我國發現。重特大疫情和群體性不明原因疾病時有發生,傳播速度快、波及范圍廣、防控難度大.非典、高致病性禽流感、甲型H1N1流感等疫情，對我國經濟發展、社會穩定、對外開放都造成嚴

19、重影響。食品藥品安全問題愈加突出，一些特別重大公共衛生事件，如2008年發生的劣質嬰幼兒奶粉事件，嚴重威脅人民群眾身體健康和生命安全，在國內外造成了十分惡劣的影響。二、 進展與成效黨中央、國務院歷來高度重視突發事件的防范應對工作,積極預防和努力減少各類突發事件及其造成的損失，特別是近年來,黨中央、國務院在深刻總結歷史經驗、科學分析公共安全形勢的基礎上，審時度勢，作出了全面加強應急管理工作的重大決策。（一） 完善政策預案 幾年來,國務院先后制定印發了國家突發事件應急體系建設規劃和關于加強基層應急管理、改進突發事件信息報告、加強應急隊伍和裝備建設，以及落實安全生產治本之策、應對氣候變暖引發極端天氣

20、氣候事件、提高自然災害救助標準、源頭防范化解信訪突出問題和群體性事件等一系列重要政策性文件，進一步健全了應急管理政策體系.目前，我國已建成包括國家總體應急預案、國家專項預案、部門預案、地方預案、企事業單位預案以及重大活動專門預案在內的較為完善的應急預案體系。全國各級各類應急預案總數已達240萬件，涵蓋了常見的各類突發事件。各地區、各部門定期組織開展預案演練，不斷提高協同應對突發事件的能力。（二） 健全體制機制2005年11月，國務院設立應急管理辦公室，并開始著手推動各地區、各部門應急管理機構建設工作。經過各方面的共同努力,現已初步建成統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管

21、理體制。全國31個?。▍^、市）、98%以上的市、縣政府都成立了應急管理領導機構，成立或者明確了辦事機構,防汛抗旱、防災減災、森林草原防火、災害救助、安全生產、核應急、公共衛生、反恐怖、反劫機等專項應急機構的指揮協調職能進一步強化。（三） 建立法規體系 我國于2007年8月30日正式公布中華人民共和國突發事件應對法，并于當年11月1日實施。目前，國家已相繼制定了70多部應對自然災害、事故災難、突發公共衛生事件和社會安全事件的單行法律和行政法規,如防震減災法、安全生產法、動物防疫法、防汛條例等，使我國突發事件應對工作進入了制度化、規范化、法制化的軌道.（四） 強化保障能力近幾年，中央和地方各級財政

22、進一步加大應急管理資金支持力度。目前，我國已建成10個國家級救災物資儲備庫和20個國家級防汛物資儲備庫.物資裝備存儲管理和緊急調運能力得到顯著提高。初步形成了以公安、武警、軍隊為骨干和主體力量，以防汛抗旱、抗震救災、森林草原消防、海上搜救、鐵路事故救援、礦山救護和應急醫療救護、動物疫情處置等專業隊伍為基本力量，以企事業單位專兼職隊伍、應急志愿者為輔助力量的應急隊伍體系。三峽水利樞紐建設和淮河治理等防災工程建設取得重大進展，沿海地區防風暴潮工程建設成效顯著，鐵路、公路、民航、通信、電力、輸油氣管道等各類基礎設施防災抗災能力明顯提高，重點城市防洪、抗震等防災減災工程以及農業防汛抗旱、森林草原防火基

23、礎建設得到加強。國家中長期科學技術發展規劃把公共安全技術作為重點進行安排，應急管理科技保障能力得到提高。三、 發展方向面對突發事件應急管理的新形勢、新要求,必須站在提高黨的執政能力、建設人民滿意政府的高度，堅持把常態管理與非常態管理統一與各方面工作,堅持把應急管理作為實現科學發展、安全發展、和諧發展的重要抓手，為全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化創造良好的環境和條件。（一） 繼續加健全應急管理體制機制我國應急管理組織體系的重要特點是防范應對職責分屬于若干不同部門,這有利于較好地發揮各方面積極性,但也存在應急資源分散、協調聯動不夠的弊端。完善我國的應急管理體制，要立足國情，借鑒國際有益經驗

24、，按照統一領導，綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主總體要求，進一步理順中央、地方、職能部門及專業應急指揮機構相互之間的職責關系，建立健全科學高效的應急管理組織體系。全面加強各級應急管理領導管理機構、辦事機構和專項機構建設，強化統一指揮和綜合協調，提高快速反應能力。按照“統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效”的原則,完善突發事件預防處置各個環節的運行機制.重點加強協同聯動機制建設，建立相互協調的應急響應級別標準，細化明確各方面的職責分工，形成上下貫通、軍地協調、全民動員、區域協作的工作機制；按照“及時準確、公開透明、有序開放、有效管理、正確引導”的20字方針，加強信息發布和輿論引導機制

25、建設，提高各級政府輿情應對和不良信息管控能力，為突發事件處置創造良好的輿論環境；加強社會動員機制建設，切實發揮我們的政治優勢和組織優勢，動員群眾、組織群眾、團結群眾、積極支持和引導群眾團體、社會組織、自治組織和公民參與突發事件防范和處置工作。（二） 加快完善應急法律法規 越是情況復雜、事情緊急，越要堅持依法辦事，越要通過法律制度引導、規范、保障、促進應急管理工作。應急管理的效能來源于科學完備的制度保障,具體的經驗做法和規律性認識，需要通過制度建設予以規范和升華，更好地指導實際工作。2007年公布施行的突發事件應對法,為應對各類突發公共事件提供了共同性規范，但是應對突發事件是一項紛繁復雜 工作，

26、就靠一部基本法律是不能完全涵蓋的。當前,應根據突發事件應對法有關規定，抓緊制定應急管理各個環節的配套規定,完善突發事件分級,預防、應急準備、監測預警、信息發布等具體制度;抓緊清理現行有關應急管理的單行法律法規,及時修改與突發事件應對法不一致的規定.同時,抓緊組織起草修訂各類專項應急法律法規,努力構建完整的應急管理法制體系.（三） 全面修訂完善應急預案 各類突發事件應急預案制定完成后，不是一成不變的,而是應該建立動態管理制度，針對應急管理工作實踐暴露出的問題進行不斷修訂完善.目前我國已有的許多預案，還不同程度地存在操作性、針對性不強，銜接不暢、相互脫節等問題。必須針對突發事件防范應對中發現的問題

27、和薄弱環節，抓緊評估修訂現有各項預案，進一步明確具體工作程序和有關方面的具體職責；抓緊完善突發事件分級標準，強化預案之間的銜接，確保各方面行動協調有序。經常性地開展預案演練，充分發揮其在檢驗預案、發現隱患、鍛煉隊伍、磨合機制和宣傳教育等方面的作用，有重點地組織跨部門、跨行業、跨地區的綜合性演練，提高綜合應急能力和實戰能力。同時繼續深入推進應急預案編制工作，進一步健全預案種類，提高基層預案覆蓋面。（四） 努力提高應急保障能力 目前,應急保障能力不足仍是我國應急管理工作的薄弱環節.應急通信裝備技術發展滯后，專業應急隊伍規模小、裝備不足，國家應急實物儲備品種少、規模小、布局不合理等問題尤為突出。因此

28、，應重點抓好以下幾項工作：完善應急通信標準規范,建立公共通信覆蓋不到或癱瘓情況下的應急通信保障系統,強化應急通信保障能力建設。加強應急隊伍建設，健全各類專業應急救援隊伍，充分發揮專家學者的專業特長和技術優勢。加強應急物資儲備管理，科學制定應急物資儲備品種和規模，優化儲備布局和方式，形成實物儲備、生產能力儲備、社會儲備相結合的合理儲備結構，健全應急物資監測預警體系,提高對應急物資需求的預測能力.加強應急管理資金保障工作，建立健全資金快速撥付機制.此外，還應重視應急科技的研發和應用，支持應急管理的基礎理論和關鍵技術研究，形成公共安全科技創新機制和應急管理技術支撐體系。（五） 進一步強化監測預警能力

29、 監測預警體系是突發事件應急管理的第一道防線.許多突發事件的發生都是有苗頭和征兆的,如果早發現、早報告、早預警、早處置，就有可能將其消除或控制在萌芽狀態.與發達國家相比，我國各類監測網絡建設還不健全,災害評估和預警能力仍然不足。按照突發事件應對法和國家突發公共事件總體應急預案的要求，要統籌規劃、分級實施信息共享機制建設，建立統一的突發事件信息系統，實現各級政府及其有關部門、專業機構、監測網點突發事件信息系統的的互聯互通，加強跨地區、跨部門的信息交流合作；進一步規范信息報告制度，研究完善報送程序、時限內容，建立信息報告激勵機制和責任追究制度；完善突發事件監測網絡體系，加強監測設施設備建設；建立完

30、善事故災難隱患、社會矛盾糾紛定期排查和動態跟蹤機制,提高信息收集能力和情報分析研判能力；加強突發事件預警能力建設，建立統一的預警制度和預警級別劃分標準，提高預警的時效性、準確性，拓寬預警渠道,擴大預警的覆蓋面。 （六）切實增強全社會的風險防范意識和災害應對能力 實踐證明，當災難來臨時，個人的行動是否積極合理，往往影響其在災難中的幾率。強化全民的風險防范意識，教育群眾掌握避災、救災知識和自救互救本領，顯得尤為重要迫切。應借鑒國外在這方面的經驗，深入開展應急管理進社區、進農村、進基層單位的活動，深入推進推進公共安全教育進課堂、進教室,提高學生的自我防護能力.建立政府部門新聞媒體和社會組織協同開展防災減災宣傳教育機制，將防災避險、自救互救等救援知識納入國民體系，重點加強對學生、農民工、高危行業和領域生產人員的宣傳和培訓，形成全民動員、全社會共同防災減災的良好局面。